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15年三遭地震重创 雅安灾后重建启示录

时间:2022-09-21 04:39:32 | 浏览:413

截至9月14日,四川甘孜州泸定县地震已造成93人遇难,其中甘孜州遇难55人,雅安市遇难38人。临近震中的雅安此前发布公告称,石棉县等地灾情严重,泸定地震(雅安灾区)面向社会接收救灾捐赠。目前,救援队伍逐步撤离,灾区已由救援阶段转入过渡安置及

截至9月14日,四川甘孜州泸定县地震已造成93人遇难,其中甘孜州遇难55人,雅安市遇难38人。临近震中的雅安此前发布公告称,石棉县等地灾情严重,泸定地震(雅安灾区)面向社会接收救灾捐赠。目前,救援队伍逐步撤离,灾区已由救援阶段转入过渡安置及恢复重建阶段。

从汶川到芦山再到泸定,2008年起至今,雅安已遭遇三次大规模地震,经历数次灾后重建。在城镇化发展不同阶段,重建模式呈现出较大差异,灾区不同区县获得的资源和政策并不相同:汶川地震后,湖北援建雅安市汉源县;芦山地震后,飞地产业园区设在雅安芦山、天全、宝兴三县。在不同重建模式下,受灾县市后续产业经济发展获得的助力也有大有小。

对于地质灾害频发地区来说,良好的产业结构主要反映在产业多样性上,若产业经济较为单一,则该地区对灾难风险也变得非常集中。对于地处龙门山断裂带上的雅安,在一次次灾后重建中逐渐调整了产业结构,目前正极力蹭上成渝双城经济圈发展的东风。

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汶川地震后汉源重建迁建“同步”

把视线拉回到2008年。汶川大地震后,雅安市芦山、宝兴、汉源、石棉等四县受灾较严重。不过,在四川18个重灾县(市)中,仅有汉源县位于成都以南且山高路险、运输困难。此外,由于国家重点项目大渡河瀑布沟水电站的建设,汉源新县城需异地重建,这样灾后重建和移民迁建同步进行——汉源也成为了雅安市唯一获得对口援建的县。

按照“一省帮一重灾县”原则,对口支援汉源的任务交给了湖北。湖北省援建汉源县项目共计116个,总投资约21亿元。“省和武汉市援建县城,14个市援建22个重灾乡镇,省直13个部门负责智力技术支援,社会各界对口援助”。总体而言,重建项目以教体文卫、交通、水利、电力等领域基础设施为主。

在建设永久性项目的同时,湖北对于汉源也有智力支援和产业援助。除开通农业远程教育网络、医疗远程会诊平台外,湖北在汉源建立农业科技示范场和教育、卫生、建筑、科技培训基地,并结合当地地理优势,推广高产马铃薯种植、推介特色农产品和旅游资源。湖北选派专业技术人员开展野外勘探,在汉源发现了铅、锌、银、锌矿化带,并向省内企业推介。

在产业援助方面,虽然湖北将汉源工业园区纳入重点支持建设“目录”,但是相比其他受灾县市,汉源获得的资源其实不算多。比如,江苏在绵竹投资5亿元援建江苏工业园,山东和辽宁分别于北川县和安县建设北川—山东产业园、辽安产业园等。对于部分产业基础薄弱、工业比重较低县市,对口支援省市还探索出在境外建“飞地”工业园区的模式。至2009年底,各支援省市在其对口支援的县市共建设工业园区18个。

不可否认,由于施援方在人才、技术、管理理念等方面存在层次差异,这也影响了对口支援质量。总体而言,汶川地震后的“举国援建”的模式是在特定时期、重大自然灾害后形成的灾后重建模式。相对来说,2013年发生的雅安芦山地震造成的破坏相对较小,其震后重建模式演化为“地方负责制”,概括来说就是“中央统筹、地方主体、群众参与”。

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芦山地震催生雅安飞地“园中园”

相比此前的跨省援建,芦山地震灾后重建采取省内对口援建模式,虽然援建资金较小,但同根同源的地缘优势、产业联系和人员联系更利于受灾地区变“输血”为“造血”。援建市与芦山县在工业、农业、文化和旅游等领域探索长效合作机制。这里值得一提的是雅安“飞地园区”。

芦山地震发生后,灾后恢复重建总体规划提出,选择适宜区域,设立芦山、天全、宝兴三县飞地产业园区,作为产业转移和发展载体。依托地质结构安全、有工业基础、有足够承载能力的雅安经开区,设立了芦天宝飞地产业园区,探索生态功能区和灾区异地发展工业的新路子——园区批准面积22平方公里,相比之前的面积扩大19倍。

这块园区为雅安工业发展提供了不小的腾挪空间。去年雅安印发的《支持“飞地经济”加快发展的管理办法(暂行)》明确,要加快区域协同发展、错位发展、共享发展,推动全市工业发展“东进融入”,采取“飞地经济”模式,推动合作项目快速落地。

以雅安宝兴县为例,该县山地多平地少,作为世界上第一只大熊猫的科学发现地,全县幅员面积86%划入大熊猫国家公园,98%纳入大熊猫栖息地世界自然遗产地。近年来,该县重视金属铜等产业发展,但受制于土地资源不足,项目落户后难以支撑后续产业链发展。雅安经开区针对宝兴实际情况和需求,经协商以“园中园”方式专门划出土地,设立宝兴工业园。

雅安日报称,随着“飞地园区”建设,宝兴县依托区位优势,主动承接成渝地区产业转移,将宝兴园中园定位为有色金属循环利用产业园区,大力发展铜铝循环利用、通讯电缆及导体精密加工项目,全力打造百亿元有色金属循环产业园,力争成为川西最大有色金属循环产业基地。

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灾后重建资金统筹“从中央到地方”

两次地震后的重建模式变化,也直接反映在资金筹集和使用方面。汶川灾后恢复重建三年,国家共投入资金10205亿元,其中中央财政安排灾后恢复重建基金3026亿元。除了中央财政之外,还有社会捐赠和其他支援。截至2011年,已接受社会捐赠资金和物资797亿元,接受特殊党费93亿元,港澳特区政府分别支持100亿港元和55亿澳元。

对口援建也是灾后重建资金的另一个重要来源,政策规定,对口援建省市每年按不低于本省市地方财政一般预算收入的1%投入灾区县市。灾后重建三年间,对口援建省市共投入灾后重建资金825亿元。

芦山地震灾后重建强化地方筹资责任分担。中央财政安排460亿元恢复重建基金后,规划总投资中其他412亿元需由省市县地方财政筹集;四川省安排了100亿元,同时实施省内对口援建,由德阳、绵阳、南充、攀枝花、自贡、泸州对口援建雅安市芦山、雨城、天全、名山、荥经、宝兴6个重灾县(区),由成都市对口援建邛崃市6个重灾乡镇。

与此同时,地方资金使用自主权也增强了。中央财政恢复重建基金交由地方统筹安排;四川省则将98%项目审批权“下放”给受灾市县,将项目资金“包干”给他们按规划统筹使用,即同一个类别项目资金调整,市县可自主决定,只需报省里备案。

泸定地震发生后,财政部等已向四川下拨救灾资金5000万元。新华社报道称,65家企业捐款11.68亿元支持抗震救灾。总体而言,市县级在灾后重建中出资比例明显偏低,重建资金主要以上级转移支付资金为主。在目前各级财经紧平衡背景之下,地震发生当天雅安就打开筹款通道,这也是一种“自救”。

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雅安要借成渝双城经济圈东风

不管是“自救”还是“他救”,灾区城镇化之路还得继续往前走。肉眼可见的是,“他救”模式势弱,雅安将自身命运与成渝双城经济圈发展连在一起。建设全国绿色发展示范市是雅安十四五的目标,包括建设“成渝地区绿美生态高地、成渝地区大数据产业基地、成都都市圈重要功能协作基地、成渝地区高品质康养宜居地、川藏物资贸易集散地”、成渝地区西向门户枢纽。

值得一提的是,雅安生态环境优越,三雅、熊猫、茶文化享有盛名。不过旅游产业一直不温不火,这跟当地决策摇摆有关系。汶川地震前雅安旅游发展思路明确,即以“茶文化圣地”、“熊猫文化”等为方向。地震后因为重建、客源大转移提出“南下北上”、“乡村度假”、“国际化区域性度假城市”及“集散中心”理念——这更多是迎合指示,毕竟重建主导权不在雅安手中。

芦山地震后的灾后重建,雅安有了更多自主权。2013年雅安结合自身情况编制《芦山地震灾后恢复重建文化旅游专项规划》,重提“红色文化、熊猫文化、茶文化”理念。虽然芦山地震重创雅安旅游,2013年收入降到70.7亿元。但是由于重新掌握了发展方向,少了上级干预和指示,2014年,雅安综合旅游收入增长到108.6亿,增长53.6%,2015年继续保持40.2%高速增长,其旅游业灾后重建效果远超汶川地震。

摇摆的思路显然耽误事,铆定了方向才能长足发展。雅安十四五规划提出,推动生态文化旅游融合发展,促进红色旅游和乡村旅游提档升级,发展全域旅游,深度融入巴蜀文化旅游走廊,打造以大熊猫文化和茶文化为特色的国际旅游目的地。回归市场经济逻辑是起势的第一步,不过在周边明星景区环伺情况下,没有“热门爆款”的雅安,想分一杯羹着实很难。

在不到十五年的时间里,雅安三度遭受地震灾害重创,因地震引发的后续次生灾害也频频发生。每一次灾害必然要经历长期化修复过程,从过往的重建历程来看,输血式的产业转移可能脱离灾区实际,使得产业发展缺乏后继动力。只有将传统优势、自然环境及当地文化等条件通盘考虑,努力搭上区域发展快车,才能“化害为利、涅槃重生”。

参考资料:

灾后重建中的旅游决策逻辑.江坤

废墟上的契机:汶川地震灾后重建研究.陈世栋

芦山地震灾后恢复重建的三条基本经验.李志明

灾后对口支援框架下产业转移与承接的模式与途径.邓宏兵

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